Katholischer Verband für soziale Dienste in Deutschland e.V. Stellungnahme zum Abschlussbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Betreuungsrecht“ Der Verband vertritt die Interessen von bundesweit 122 Ortsvereinen, die traditionsgemäß seit Jahrzehnten im Betreuungsbereich (vormals Vormundschaftsbereich) tätig sind. Der Abschlussbericht enthält zahlreiche Überlegungen und Vorschläge für eine Neuordnung des Betreuungswesens, die wir grundsätzlich mittragen. Für die praktische Umsetzung feh-len jedoch wichtige Strukturen und Voraussetzungen, die im Bericht unrichtigerweise als gegeben unterstellt werden. Das betrifft vor allem die Bedingungen, unter denen Betreu-ungsvereine ihre Aufgaben wahrnehmen. Unübersehbar im Vordergrund steht bei allen Vorschlägen der Wille zur Kostensenkung. Bei allem Verständnis für diesen Aspekt, muss beachtet werden, dass ein Großteil der Kos-ten in den letzten Jahren nicht durch Strukturen des Betreuungsgesetzes verursacht wurde und damit vermutlich auch nicht durch eine Gesetzesnovellierung in diesem Bereich gesenkt werden können. Hier sind Veränderungen in anderen Bereichen (Gesundheits- und Sozial-politik) erforderlich. Zusammenfassende Vorbemerkung Sicher haben Vergütungsstreitigkeiten in der Vergangenheit bei allen Beteiligten zuviel Zeit gebunden, die den Betreuten entzogen wurde. Wir begrüßen daher ausdrücklich eine Ver-einfachung des Vergütungssystems – auch durch Pauschalierung. Die Ansätze hierzu sind jedoch – wie Berechnungen etlicher unserer Ortsvereine ergeben haben – nicht realistisch und führen zu einer weiteren Unterfinanzierung der Vereine. Eine neue Regelung sollte den Betreuten nach wie vor die Sicherheit einer qualifizierten Betreuung und Hilfestellung geben und den Betreuungsvereinen eine gesicherte Existenz ermöglichen. Die Verlagerung auf Vollmachten oder gar gesetzliche Vertretungsmacht als „Allheilmittel“ ist da eher bedenklich. Diese Lösung dürfte nur für einen bestimmten Personenkreis in Frage kommen. Zudem fehlt hier jegliche Kontrolle im Sinne der Betroffenen. Dort wo Vorsorge-vollmachten ausdrücklich gewünscht werden, ist deren Stärkung hingegen durchaus begrü-ßenswert. Sorge macht uns die Situation vieler Betreuungsvereine. Die Einstellung der Förderung der Querschnittsaufgaben in einigen Bundesländern hat bereits bei den ersten Betreuungsverei-nen zur Aufgabe ihrer Tätigkeit geführt. In den Vorschlägen der Bund-Länder-AG werden den Betreuungsvereinen zu Recht aufgrund ihrer Qualität und Struktur weitere Aufgaben bei der Beratung angetragen, ohne jedoch konkrete Vorschläge zur Finanzierung zu unterbrei-ten. Wir sind gerne bereit, unsere Kompetenz für die Erarbeitung konkreter Vorschläge zur Verfügung zu stellen. Ein Grundsatz sollte aber durchgängig gelten: „Wer bestellt – bezahlt!“ Stärkung der Vorsorgevollmacht Vorsorgevollmachten sind zunächst die einzige Möglichkeit in „guten Zeiten“ im absolut frei-en Willen und ohne Handlungsdruck zu äußern, wie man sich seine Zukunft in „schlechten Zeiten“ vorstellt. Diese Möglichkeit zur Selbstbestimmung unterstützen wir ausdrücklich. Die Stärkung dieser Vorsorgemöglichkeit und die Erhöhung der Akzeptanz im alltäglichen Ge-schäftsverkehr wird sicher durch eine Registrierung und eindeutigere Formerfordernisse er-reicht. Veranstaltungen der Betreuungsvereine haben gezeigt, dass es ein großes Interesse, aber auch eine große Verwirrung zu dem Thema gibt. Die Vielzahl der auf dem Markt befindlichen Vordrucke ist da wenig hilfreich. Festgestellt wurde aber auch, dass die Vorsorgevollmacht nur für bestimmte Personengrup-pen in Frage kommt. Sie setzt den Willen zur Auseinandersetzung mit einem schwierigen Thema voraus, die Bereitschaft auch konflikthafte Gespräche in der Familie hierüber zu füh-ren und – scheinbar ganz banal – Menschen zu kennen, denen man vertraut, entsprechende Entscheidungen in der Zukunft auch zu treffen. So sicher ist dies aber in den heutigen Fami-lienstrukturen nicht mehr. Wir haben auch viele Menschen kennen gelernt, die sich unter Druck fühlten, in der Familie jemanden zu benennen, obwohl es dort eigentlich niemanden mehr gab (räumliche Entfernung oder aber innerliche Entfremdung). Wenn es Personen des Vertrauens gibt, dann sind das meist nahe Angehörige oder Freun-de. Im Hinblick auf eine evtl. spätere Betreuungsbedürftigkeit könnte hier also der eine oder andere ehrenamtlichen Betreuer, aber wohl kaum ein Berufsbetreuer „eingespart“ werden. Die vielen Gespräche mit Interessierten haben auch gezeigt, dass eine „Supereinheitsvoll-macht“ weniger notwendig ist, als eine flächendeckende Infrastruktur für individuelle Bera-tung. Vordrucke wurden zumeist gewünscht von Menschen, die sich am liebsten möglichst wenig mit dem Thema auseinandersetzen und das schnell mit einem Formular erledigt wis-sen wollten. Es kann davon ausgegangen werden, dass diese Vollmachten später wenig hilfreich, da unvollständig oder fehlerhaft sein dürften. Menschen, die sich um eine für sie individuelle und tragfähige Lösung für die Zukunft küm-mern wollten, waren bereit, Entsprechendes zu lesen und zu erarbeiten und sich gründlich mit der Thematik auseinander zu setzen. Es darf davon ausgegangen werden, dass diese Vollmachten gründlich durchdacht, mit den wichtigsten Personen abgesprochen und damit im späteren Geschäftsalltag brauchbar und betreuungsvermeidend sind. Auch die später tätigen Bevollmächtigten benötigen Rat und Hilfe bei der Bewältigung ihrer Aufgabe. Zu Recht wird diese Aufgabe den Betreuungsvereinen angetragen. Hier sind die entsprechenden Qualifikationen vorhanden. Allerdings sind uns bisher keine notwendigen Rahmenbedingungen zur Verfügung gestellt worden. Wir bestreiten, dass die zusätzliche Beratung Bevollmächtigter keine Mehrarbeit sein soll. Auch der Abschlussbericht macht kei-ne Aussagen darüber, wie die Erweiterung der Beratungskompetenz bei den Betreuungsver-einen unterstützt – sprich finanziert - werden soll. Umsonst sind Leistungen nicht zu bekom-men! Gesetzliche Vertretungsmacht Die Einführung einer gesetzlichen Vertretungsmacht für Angehörige lehnen wir nach reifli-chen Überlegungen strikt ab. Die Idee wirkt spontan verführerisch, scheint zunächst viele Probleme zu lösen, erweist sich aber bei näherer Auseinandersetzung als äußerst problema-tisch und gefährlich. Die Begründung, damit würde ein bestehendes Rechtsgefühl und eine Sozialnorm an die Realität angepasst, halten wir für falsch. Das hier meist gewählte Beispiel aus dem Bereich der Gesundheitsangelegenheiten (eine akut notwendige Operation, Einwilligung des Patien-ten nicht möglich, Rolle des Ehepartners unklar) lässt ebenso eine ganz andere vermutete Sozialnorm zu: „Der Arzt solle als Experte alleine entscheiden.“ Jedenfalls gehört es zum Alltag der Betreuungsvereine, ehrenamtliche Betreuer und betreu-ende Familienangehörige in ihrer Aufgabe „Gesundheitssorge“ und der damit bestehenden Entscheidungskompetenz als gesetzlicher Vertreter insbesondere in ihrer Haltung Ärzten gegenüber, zu stärken. Die gesetzliche Vertretung und damit verbundene Entscheidungs-kompetenz wird selbst bei bestellten Betreuern oft nicht gesehen und den Entscheidungen des Arztes untergeordnet. Die Realität familiärer Beziehungen ist eine andere. Familienbeziehungen sind heute nicht mehr nur „angeboren“, sondern beruhen in zunehmendendem Maße auf gewählten Bezie-hungen. Auch sind sie Veränderungen unterworfen. Sich auflösende Familienstrukturen be-finden sich in einem Prozess, an dessen Ende - vielleicht - eine Scheidung steht. Jedenfalls sagt der rechtliche Status nicht zwingend etwas über die Qualität der Beziehungen und die Wünsche der Beteiligten aus. Das Schaffen gesetzlicher Vertretungsbefugnisse und vermuteter Vollmachten wirkt auf die-sem Hintergrund nicht zeitgemäß und entspricht nicht heutigen Lebensrealitäten. Im Famili-enrecht gibt es daher inzwischen eher Tendenzen zur Lockerung der familiären Verpflichtun-gen. Eine gesetzliche Vertretungsmacht bietet vielfältige Missbrauchsmöglichkeiten, die gerade das Betreuungsrecht eigentlich verhindern wollte. Sollte in einem Betreuungsverfahren am Ende dann doch ein Familienangehöriger zum Betreuer bestellt werden, würde dies dann wenigstens eine Ergebnisqualität garantieren. Dieser Familienangehörige ist dann wirklich geeignet, die Interessen des Betroffenen zu vertreten. Erhebliche Bedenken ruft der „Automatismus“ einer gesetzlichen Vertretungsregelung her-vor. Der Betroffene erklärt nicht ausdrücklich seinen Willen, sondern im Gegenteil – er schweigt. Er muss vielmehr bei anderslautendem Willen aktiv werden. Das stellt höchste Anfordernisse an den Bekanntheitsgrad dieser Regelung, an die Eigeninitiative des Betrof-fenen und insbesondere an seine Konfliktfähigkeit. Denn mit Konflikten muss er rechnen, sollte er tatsächlich den Schritt tun, diese Vertretungsregelung für einen nahen Angehörigen ausschließen zu wollen. Eine neue gesetzliche Vertretungsmacht würde im übrigen allen Aktivitäten zur Stärkung der Vorsorgevollmacht zuwider laufen. Die Erfahrung der Betreuungsvereine zeigt, dass betreuende Familienangehörige (und das dürfte sicher auch auf bevollmächtige Familienangehörige zutreffen) für eine qualitative Be-treuertätigkeit im Sinne der Betreuten regelmäßige Beratung und Informationen benötigen. Nur gut informierte und reflektierende Betreuer sind gute Betreuer. Nehmen das bestellte Betreuer durch diese ausdrückliche Aufgabenstellung noch in Anspruch, nimmt dies sicher bereits bei Bevollmächtigten ab, um bei einer irgendwann mal alltäglichen Vertretungsreg-lung ganz zur Ausnahme zu werden. Die Qualität der Tätigkeit für die Betreuten / Vollmacht-geber / „hilflosen“ Familienangehörigen wird damit erheblich schlechter. Die Vorsorgevollmacht birgt schon erhebliche Risiken wegen fehlender Kontrollmöglichkei-ten, aber sie setzt zumindest den erklärten Willen des Vollmachtgebers und sein uneinge-schränktes Vertrauen voraus. Eine gesetzliche Vertretungsmacht würde dagegen auch ohne ausdrücklichen Willen bestehen. Die Rechte der Betroffenen sind am Besten durch die gesetzliche Betreuung und ggfs. die Vorsorgevollmacht gesichert. Eine gesetzliche Vertretungsmacht bedeutet in erster Linie eine Vereinfachung für die Angehörigen. Am Ende aller Überlegungen sollten aber die Vor-teile für die Rechte der Betroffenen die Nachteile für die Angehörigen, die im schlimmsten Fall in ein Betreuungsverfahren eingebunden werden, überwiegen. Erforderlichkeitsgrundsatz Sicher gibt es Betreuungsfälle, in denen soziale Alternativen nicht aufgezeigt werden oder in welchen nach dem Gesetz vorgesehene Sicherungssysteme tatsächlich nicht verfügbar sind. Hier gibt es vor allem erhebliche regionale Unterschiede, an denen insbesondere auch die Kommunen bei allen Überlegungen unbedingt mit einbezogen werden müssen. Arbeitsge-meinschaften auch auf Landesebene sind jedenfalls zu begrüßen. Wir möchten nochmals darauf hinweisen, dass die Kostenexplosion im Betreuungsgesetz in der Regel nicht hausgemacht ist. Bei den meisten Statistiken wird z.B. die Tatsache völlig außer acht gelassen, dass es vor 1992 gar keine geregelte Finanzierung der Betreuer (vor-mals Vormünder/Pfleger) gab. Viele Probleme haben sich durch „Löcher“ im sozialen Siche-rungssystem ergeben. Menschen werden tatsächlich betreuungsbedürftig im Sinne des BtG, weil andere Hilfen nicht (mehr) greifen. Diese Probleme kann aber eine BtG - Änderung al-lein nicht lösen! Bei der Einrichtung einer Betreuung von einer Entrechtung zu sprechen, halten wir für den falschen Ansatz. Das Rechtsinstitut der Betreuung wird von der überwiegenden Mehrheit der Betroffenen und Angehörigen mehr als Rechtswohltat empfunden. Wenn nicht von Beginn an, so doch im erlebten Betreuungsverlauf. Die erlebte Erkrankung und/oder die Behinde-rung und ihre Folgen lösen oft ein solches Gefühl aus. Gerade aber die Betreuung soll der befürchteten Entrechtung entgegen wirken und tut das in den allermeisten Fällen sicher auch. Vergütung Eine grundsätzliche Pauschalierung der Vergütung für Berufsbetreuer unterstützen wir. Die Vergütungsanträge haben viel Arbeitskraft auf allen Seiten gekostet, die dem Betreuten letzt-lich fehlte. Wir unterstützen eine einfache, streitvermeidende und auskömmliche Vergütungs-regelung. Dabei muss trotzdem sichergestellt sein, dass der betroffene Mensch mit seiner individuellen Lebenssituation und dem daraus resultierenden Arbeitsaufwand im Vorder-grund steht. Die Pauschalen sollten daher praxisnah und erprobt sein und dem tatsächli-chem Aufwand Rechnung tragen. Nur so kann eine echte Mischkalkulationen zustande kommen. Wir bestreiten, dass dies bei den gemachten Vorschlägen zum Tragen kommt. Die Zweifel richten sich insbesondere gegen die Höhe der Pauschale. Vorsicht muss geboten sein bei der Behauptung, Betreuer würden vermehrt soziale Aufga-ben übernehmen, die nicht ihrer Aufgabenstellung entsprechen. Sicher ist eine Ursache der Kostenexplosion im Wegfall anderer sozialer Hilfen zu sehen, jedoch muss ein Betreuer in-nerhalb seiner Aufgabenkreise auch handeln, wenn ein entsprechender Hilfebedarf festzu-stellen ist und keine andere Hilfsmöglichkeit in Frage kommt. Nach unseren Erfahrungen sind es eher die ehrenamtlichen Betreuer, die sich bei Wünschen der Einrichtungen nicht oder schlecht abgrenzen können. Dies führt aber letztlich „nur“ zu einer emotionalen Belastung der Ehrenamtlichen - mit evtl. folgenden Motivationsproblemen - aber sicher nicht zu Kostenexplosionen. Wie in allen anderen Berufsgruppen auch, wird es leider auch Betreuer geben, die in betrü-gerischer Absicht tatsächlich nicht erbrachte Leistungen abrechnen wollen. Dies muss ent-sprechend geahndet werden. Hierfür gibt es Strafgesetze. Die Verhinderung von Missbrauch kann aber nicht die entscheidende Grundlage für ein neues Vergütungssystem sein. Auch die Pauschalierung bietet Betrugsmöglichkeiten, wenn nicht gleichzeitig eine Fallbegrenzung oder zumindest eine jährliche Stundenzahlbegrenzung (z.B. 1.600 Std.) vorgenommen wird. Eine gewünschte Qualitätssicherung bzw. Qualitätssteigerung ist nicht nur über ein Abrech-nungssystem zu erreichen, sondern nur durch konsequente Dokumentation und Betreu-ungsplanung. Hierzu werden aber im Bericht keine näheren Angaben gemacht. Im Detail Zu den Pauschalen: Überprüfungen der Pauschalen im Alltag unserer Betreuungsvereine haben ergeben, dass wir so nicht mit der Finanzierung zurecht kommen werden. Die Stundenansätze für die Betreuungen - insbesondere der in der eigenen Wohnung lebenden Menschen - sind viel zu gering angesetzt. Die Staffelung der Stundenansätze geht zu früh nach unten. Die Berechnung der Mischkalkulation geht von falschen Grundlagen aus. Die Annahme, ein Vereinsbetreuer würde zur Hälfte Heimbewohner und mit der anderen Hälfte zu Hause lebende Menschen betreuen, ist falsch. Die Annahme, die Gesamtzahl der Fälle bestünde zur Hälfte aus „Altfällen“ und zur Hälfte aus neuen Fällen aus dem ersten Jahr ist falsch. Gerade die Betreuungsvereine mit ihrem Fachangebot übernehmen Betreuungen von Men-schen mit Mehrfachproblematik (psychische Erkrankung, Sucht, Verhaltensauffälligkeiten...) in oft unsicheren Lebensverhältnissen. D.h. ein Großteil der Menschen lehnt soziale Siche-rung ab, lebt alleine zu Hause, auf der Straße, in Obdachloseneinrichtungen usw. Diese Betreuungen laufen sicher 2 – 3 Jahre, bis ein halbwegs stabiler Arbeitsaufwand fest-stellbar ist. Und diese Betreuungen sind in der Regel wegen ihres Schwierigkeitsgrades nicht übertragbar auf Ehrenamtliche, weil sie durchgehend der rechtlichen Betreuung durch eine Fachkraft bedürfen. Sie werden also recht lange durch die Betreuungsvereine geführt. Die Fluktuation der Betreuungsfälle in den Vereinen ist demnach nicht so hoch wie angenom-men. Im übrigen ist auch für die nächsten Jahre damit zu rechnen, dass die Tendenz in der Ge-sundheits- und Sozialpolitik - auch aus Kostengründen - in Richtung ambulanter Hilfen geht; das bedeutet, dass die Zahl der Heimbewohner weiter rückläufig sein wird und die Zahl der zu Hause Lebenden zunehmen wird. Gerade die Betreuungsvereine werden weiterhin die schwierigen Fälle zu Hause betreuen. Eine Mischkalkulation sollte auch der Tatsache Rechnung tragen, dass bei langjährigen Fäl-len Krisensituationen eintreten, die ein vermehrtes Handeln des Betreuers erforderlich ma-chen. Gerade das Klientel der Betreuungsvereine zeichnet sich nicht durch stabile Lebens-verhältnisse aus. Der Betreuungsaufwand senkt sich nicht zwangsläufig mit der Zeit. Umzü-ge, Renovierungen, besondere Krankheiten u.ä. können den Gesundheitszustand belasten und den Betreuungsaufwand zeitweise dramatisch erhöhen. Bei der statistischen Erhebung des Betreuungsaufwandes der ISG-GA wurde durch die Kap-pung der „Ausreißer-Stunden“ nach oben und unten ein falsches Bild erzeugt. Sollte es bei dem veranschlagten Stundensatz bleiben, werden allenfalls gut funktionierende Heimfälle attraktiv und kosteneffizient. Bei den vorgeschlagenen Pauschalen, so der Bericht, sollte die Motivation zur Abgabe einer Betreuung an Ehrenamtliche gefördert werden. Die Abgabemöglichkeit an Ehrenamtliche ist aber nur zu einem geringen Teil abhängig von der Dauer der Betreuung. Hier spielen viel-mehr Krankheitsbild, Lebenssituation und Schwierigkeitsgrad eine entscheidende Rolle. Betreuerwechsel Betreuungsvereine haben bisher oft Fälle von ehrenamtlichen Betreuern oder auch freiberuf-lichen Betreuern übernommen, die mit der Betreuung überfordert waren. Gerade aus der Überforderungssituation ergibt sich zu Beginn der Betreuung ein Arbeitsaufwand, der durch-aus mit einem Neufall zu vergleichen ist. Zukünftig müssten wir unser Angebot zur Fallüber-nahme aus Kostengründen konsequenterweise zurücknehmen. Vormundschaften für Minderjährige Die Vergütungspauschalen, die ja auch die Vormundschaften für Minderjährige betreffen werden, sind hier in jedem Fall zu gering. Im Gegensatz zu den Erwachsenen müssen bei den Minderjährigen auch bei einer Heimunterbringung hohe Zeitansätze veranschlagt wer-den. Minderjährige, für die Betreuungsvereine die Vormundschaft führen, kommen aus hochproblematischen Familienverhältnissen oder sind völlig alleinstehend. Die Tatsache, dass sie aus diesen Gründen in Einrichtungen leben, sagt aber nichts über einen geringeren Zeitaufwand gegenüber einer Vormundschaft für einen Minderjährigen im Elternhaus aus. Im Gegenteil: es darf hier von einer völlig anderen Vermutung ausgegangen werden. Nähe-res müssten eigenständige Untersuchungen spezifizieren. Auskömmlichkeit: Die bisherige Vergütungsregelung war schon nicht kostendeckend für die Betreuungsverei-ne. Eine weitere Verschlechterung der Vergütung können wir sicher nicht hinnehmen. Die Politik wünscht das fachliche Angebot der Betreuungsvereine, möchte sie mit weiteren Aufgaben betrauen und übersieht, dass hier Fachleute nach Tarifen bezahlt werden, die mit dem vorgeschlagenen Vergütungssystem nicht kompatibel sind. Aufwandsentschädigung für Ehrenamtliche Die geplante Reduzierung der Aufwandspauschale für ehrenamtliche Betreuer läuft allen bisher geäußerten Interessen zuwider. Sollen Ehrenamtliche nun motiviert werden oder nicht? Sollen Familienangehörige in ihrer Tätigkeit gestärkt und unterstützt werden oder nicht? Bei weiter sinkender Attraktivität einer solch schweren Aufgabe ist zu befürchten, dass in Zukunft weniger Ehrenamtliche für Betreuungen zur Verfügung stehen und weitere Be-rufsbetreuer bestellt werden müssen. Kostensenkung wird so kaum erreicht werden. Die Reduzierung der Aufwandsentschädigung mit einem steuerrechtlichen Problem zu be-gründen und dann als Wohltat zu verkaufen, ist gewagt. Hier muss es andere Lösungsansät-ze geben. Das politische Ziel der Förderung und des Vorrangs ehrenamtlichen Engagements im Betreuungswesen wird mit der im Abschlussbericht vorgeschlagenen Lösung auf den Kopf gestellt. Insbesondere, wenn gleichzeitig in einigen Bundesländern den Betreuungsvereinen die Fördermittel für diesen Bereich bereits komplett gestrichen wurden. Es ist kaum anzu-nehmen, dass die gesparten Aufwandspauschalen auf Umwegen den Betreuungsvereinen zu Gute kommen werden. Für die Betreuungsvereine müssen wir hier noch einmal deutlich machen, dass man unsere Qualität und Kompetenz gerne in Anspruch nehmen darf, wenn man dafür bezahlt. Man kann uns nicht ständig weitere Pflichten übertragen, ohne die Bezahlung entsprechend zu regeln. Fazit Die Vorschläge der AG tragen durchgehend die Überschrift „Kostensenkung“! Übersehen wird u.E. die dringend notwendige ressortübergreifende Abstimmung zwischen Justiz- und Sozialministerium unter Einbeziehung der Kommunen. Den Betreuungsvereinen werden weitere - durchaus sinnvolle - Aufgaben übertragen, ohne die Finanzierung den Aufgaben entsprechend zu regeln. Das pauschale Vergütungssystem ist grundsätzlich sinnvoll, bedeutet aber in der vorge-schlagenen Höhe eine massive Unterfinanzierung der Betreuungsvereine, deren Existenz dadurch gefährdet ist. Dies kann nicht Ziel einer Reform sein. Köln, 28. Juli 2003 Rolf Lodde                                         Barbara Dannhäuser Generalsekretär                                  Referentin Betreuungsrecht Zurück